试论保安公司运营中面临的法律约束与机制创新

　　摘要：机制创新，即企业为优化各组成部分之间、各生产经营要素之间的组合，提高效率，增强整个企业的竞争能力而在各种运营机制方面进行的创新活动。改革开放30年来,中国的保安服务业发展迅速,百万保安队伍在维护社会治安和服务社会、服务经济建设中作出了不可磨灭的贡献,谱写了保安事业辉煌的历史。《中华人民共和国保安服务管理条例》(以下简称《条例)})的出台,标志着中国的保安服务业迈入了规范化、法制化的轨道。

关键词：中国保安、保安服务管理、机制创新

　　影响公司发展的基本问题  

 《保安服《保安服务管理条例》的实施，给公司和保安从业人员注入了新的生命源泉。“条例”的颁布，将彻底打破现有保安服务的市场结构，解开了长期束缚中国保安企业发展的绳索务管理条例》的实施，给公司和保安从业人员注入了新的生命源泉。“条例”的颁布，将彻底打破现有保安服务的市场结构，解开了长期束缚中国保安企业发展的绳索。绳索的解开，将会给我市保安服务市场带来翻天覆地的变化，作为我市的保安公司，面对即将来临的变革，我们首先要找出影响公司发展的障碍，制定出相应的对策和措施。以适应新的市场发展需要。  

　　一、缺乏现代化企业管理。   公司成立十年以来，尚处于发展阶段，在公安机关的主办主管的体制下，公司有一定的发展，但是就实质而言，公司更多的是注重社会效益，不是真正意义上的公司，我国《公司法》确认两种公司形态，即有限责任公司和股份有限公司，按照每个股东所认缴的出资额或以其所持有的股份为限对公司承担责任。我公司在依附公安机关，形成行业垄断的情况下，在几乎没有太多竞争压力的条件下，造成公司管理方式与现代化企业管理方式相对落后，小本经营，业务范围窄，层次低，实力单薄，服务意识差，服务项目单一，缺乏综合竞争力，难有大的发展。我国已经成功加入WTO,保安服务市场对外开放和对内可注册私人经营的保安企业，我市保安业将受到前所未有的冲击，尤其是我公司这种服务项目单一的保安公司可能是毁灭性打击。  

　　二、社会认知度低，保安服务社会地位低下，影响了优秀人才的进入。 长期以来，公司保安员始终处于一个“低素质、低工资、高流失”的恶性循环中。由于保安服务收费较低，保安员的基本保障不到位，保安公司的吸引力和凝聚力降低，周而复始，公司难以吸纳高素质人才，致使公司保安服务的发展难以提高。我公司在职保安员大专以上的仅占1%、高中以上的占20%、而初中文化程度的占了79%。从这个侧面说明公司许多保安员相对处于低素质状况。很多人认为保安职业只是看家护院的，没有任何技术含量，是任何人都能够从事的工作。这样的行业认可程度，公司难以吸引到优秀的人才。

　　三、服务质量不到位，队伍信誉较差。  由于公司保安员队伍管理松弛、工资低、社会地位低，相当一部分保安员不安心保安工作，保安队伍流动性大，人员流失率高达30%，致使保安公司缺乏应有的感召力、吸引力和凝聚力；加之新闻媒体对保安工作的负面报道，老百姓对保安认可程度很低，保安的社会公众形象较差，致使保安队伍发展缓慢，没有跟上经济社会的步伐。

　　四、技防业务发展面临的问题。  公司技防的产品线主要是设计、安装、服务三部分，在激烈的市场竞争中，设计经常被免费，产品统统要优惠，服务一般要自费。单靠工程业务，用户不买账，认为技术含量低，公司利益也常常得不到保障。目前，我市许多土建队伍、机电安装公司，在具总承包资质的旗下，承包了不少技防项目，由于自身能力不足，有项目的分包给其它安防公司或电脑商铺去做，吃个差价，有的干脆委托别的公司配套系统设备，自己组织水电安装人员自己安装，由于他们对技防工程设计及技术产品缺乏理解，造成相当多的系统效果和使用寿命不能达到预期效果。

　　大力开展技防建设，增强公司发展后劲

　　其一，继续夯实技防建设基础。积极争取政府的支持，重点规划、支持保安固定联网报警网络、城市远程图像监控网络、GPS移动目标报警等技防项目，逐步建设全市性的报警过滤及综合服务平台。

　　其二，继续强化系统建设。增大资金投入，完善技防硬件，提升软件，为入侵探测、视频监控报警打下良好的基础。

　　其三，拓展保安技防联网报警系统覆盖面。在技防覆盖面方面，以医疗、石油、通信、教育、宾馆等成系统、建制单位，以及商店、娱乐场所、高档住宅、家庭客户和企事业单位重点部位作为客户发展的突破口，实现联网报警的规模发展的目标。在技防服务多元化方面，以推广开展GPS/GSM机动车指挥调度和固定点有线无线双路报警服务、电视监控工程、出入口控制工程、消防工程、安防器材销售等项业务为重点，寻求技防经营新的经营增长点。其四，增加技防层次。在积极进行GPS指挥调度系统和地理信息系统开发的基础上，适时开展机动车（公安公务车、出租公司、物流运输）等移动目标的报警综合服务，积极探索卫星定位技术在司法执行领域的应用，开展老人及儿童监控救助等多元化定位服务，进一步加大GPS技术在商业、民用等领域的推广与应用，争创社会效益和经济效益的双羸。

　　目前我国保安服务业制度化和法律化的现状、存在的主要问题及其原因分析

 （一）目前我国保安服务业制度化和法律化的现状。我国的保安服务业已经历了22年的发展历程，但是，其法制化的程度却不能令人满意，其基本状况表现为：至今没有有关保安服务业的专门性法律、法规，甚至缺乏法律、法规层面上统一的专门性规定，保安服务业的发展及其管理主要依靠有关的政策性文件，以及散见于有关法规中的相关规定、有关部门在不同时期发布的有关规范性文件、有关的地方性法规和地方政府规章等。

　　目前对于保安服务业有着直接影响的政策性文件主要是中共中央办公厅、国务院办公厅1999年5月下发的《政法机关保留企业规范管理若干规定》。公安部、国务院法制部门曾经在前几年组织起草《保安服务业管理条例》，但是，由于在一些基本法律关系上没有理清，特别是公安机关与保安服务公司之间的关系没有彻底明确，所以，一度出台希望很大的《保安服务业管理条例》遭到搁浅。在实践中，为了加强对本行政区域内的保安服务业的管理，天津、广东、广西、河南、辽宁、云南等十几个省、市、自治区的人大常委会或人民政府，都先后制订了地方性法规或地方性政府规章。

　　目前我国关于保安服务业方面的法规不统一，还没有出台以保安服务业为调整范围的专业性的保安服务法律或行政法规，保安服务业的法制建设任务很重，尤其是保安服务业方面的立法工作需要进一步加强。  

 （二）我国保安服务业制度化和法律化方面存在的主要问题。保安服务业制度化和法律化过程中主要出现的问题及原因有以下几个方面：

　　1．立法严重不足。从总体上来说，我国的保安服务业还处于无法可依的状态。迄今为止，尚没有就保安服务业制定专门性的法律乃至行政法规。有关的规范性文件只是对保安服务企业的设立、经营、管理等作了若干比较原则的规定，缺乏可操作性。要解决保安服务法律化的问题，必须在立法上下功夫。

　　2．保安服务的法律性质还有待于进一步探讨。目前公安部出台的《关于保安服务公司规范管理的若干规定》中规定，保安服务公司是为社会提供专业化、有偿安全防范服务的特殊性企业，是协助公安机关维护社会治安，预防和减少违法犯罪的重要力量。保安服务公司由公安机关统一领导、管理和组建。这些规定并没有完全弄清保安服务企业的法律性质，只允许公安机关设立保安服务公司，实际上是政企不分的模式。应当根据《行政许可法》的规定，来重新界定保安服务公司的法律地位，依据特许经营权的思路来改造保安服务公司的企业性质，增强法律、法规对其的约束力。

　　3．保安服务的范围相对较窄，应当建立起以保护消费者的安全利益为核心的保安服务体系。根据公安部目前的规定，保安服务不包括为个人的人身安全提供安全服务。而在实践中，恰恰是个人对安全服务存在着广泛的需求。如出现的私人保镖和不合法地提供安全服务的情况，引发了一些不必要的法律纠纷。从对保安服务规范管理的角度来看，应当通过制度改革来将所有的安全服务行为都纳入到法制轨道。

　　4．由于缺乏较高位阶的专门性立法，造成了在实际管理中，保安服务业的管理同其他法律、法规确立的制度之间存在着矛盾。比较典型的是与《行政许可法》的矛盾，《行政许可法》出台后，部委规章或者是规范性文件已经不能再设立行政许可项目，所以，保留公安部确立的保安服务的特许经营项目实际上与《行政许可法》的基本法律精神相违背。而这一矛盾只能通过加强保安服务业的立法来解决。

　　5．由于缺乏保安服务业的专门立法，对保安服务业的认识不统一，也造成了国家有关政策、有关部门的规范性文件同地方法规之间，以及地方法规相互之间在具体制度上的矛盾。比如，按照国家的有关政策，保安服务只能由公安机关独自开办[1]，但是，各地方出台的有关法规、规章中并没有突出此类规定。这种地区间的差别往往会影响保安服务业在全国范围内的市场化。

　　6．我国加入WTO后，允许外国或者境外的保安企业进入是迟早的事情[2]。而我国的保安服务业由于长期以来是由一家保安服务企业垄断一个地区的保安服务业，企业之间缺乏必要的竞争机制，服务质量及其服务的专业化水平很难适应将来客户的要求。同时，由于缺乏保安服务业的专门性法律规定，对于保安服务企业的服务范围、地位、职责、从事业务过程中的权利义务等均没有权威性的规定，在国外保安企业全方位进入国内保安服务市场的情况下，就不能有效地规制其行为。这也必将会对我国的保安服务业造成严重的冲击。

　　7．保安服务的方式不太规范以及保安人员的权利模糊。目前在社会上存在的保安服务方式很不规范，特别是保安人员所持有的安全设备和所采取的保安手段没有得到有效控制，有的甚至在行使着公安人员的职权。所以，应当通过立法的方式来明确保安人员提供保安服务可以采取的服务方式和手段，使得客户能够明确了解自己的合法权益。保安服务业立法的缺位还导致保安服务企业与保安从业人员之间的权利义务关系不明确，不利于其从事保安服务工作。

　　总的来说，我国的保安服务业经历了从无到有、从不健全到逐步完善的过程，有关的规范性文件借助其灵活性，在我国保安服务业的健康发展过程中起到了积极的作用。但是，随着保安服务业的进一步发展以及来自于国内外的种种压力，现行的缺乏法律法规的状况所带来的种种弊端也逐步暴露出来，并已很难适应我国保安服务业进一步发展的需求。为此，迫切需要结合我国的实际国情，进一步加快我国保安服务业的法制化进程。就现有的保安服务制度化的情况来看，保安服务公司与公安机关、保安服务公司与保安人员、保安服务公司与客户、保安人员与客户、保安人员与居民等之间的法律关系并不是非常清晰，需要从法理上进行认真研究，在制度上设立起比较科学的管理机制。

　　（三）我国保安服务业制度化和法律化方面存在的问题的原因分析。总结我国保安服务业二十几年来在制度化和法律化方面的经验和教训，之所以出现法律落后于保安服务业发展现实的局面，主要的原因如下：

　　1．对保安服务业的政策规制过于严厉，导致了保安服务业的发展规模受到体制的限制以及保安服务公司自身的法律地位不能完全独立。一方面，导致其他性质的保安服务企业或者是保安服务业务的存在和发展缺少制度上的合法性，另外一方面，也导致了公安机关开办的保安服务公司长期以来其法律地位无法明确，相关的法律、法规也无从确立保安服务公司资产的权属机制以及相关的权利和义务。保安服务公司被社会公众和客户视为“二公安”，保安服务公司自身的职能也被限制在以社会效益为主、以实现辅警功能为中心，经济效益不是保安服务公司关注的重要问题。此外，由于保安服务公司的成立受到政策的限制，保安服务也很难真正地按照市场的要求运作。这种状况从某种程度上也影响保安服务行业相关的法律关系的发育和成熟。

　　2．保安服务相对干其他服务形式所具有的特殊性，导致了政府对保安服务市场的监管采取了非常谨慎的态度。随着市场经济的不断发展，社会公众对自身安全需求急剧提高，产生了对商业性保安服务的需求。但是，由于政府在退出传统的安全服务领域的过程中，并没有建立起一套健全和有效的安全服务机制，对于许多重要的安全服务形式，政府仍然无法放弃直接管理和控制的手段，这些领域涉及到银行押运、武装防护、技术防护、重点防护以及特殊安全服务等等。政府基本上采取了行政特许的手段来严格控制保安服务的市场准入，导致保安服务公司的服务业务范围受到严格限制。由此导致了政府管理部门与保安服务企业之间的管理与被管理关系相对简单，政府只要通过严格掌控少数保安服务领域的准入审批机制，就可以解决保安服务业领域的主要问题。所以，这种相对简单的管理模式，也导致了有关保安服务业的制度和法律出台慢，甚至个别领导还没有认识到要依靠制度和法律来规范保安服务市场的重要性。

　　3．保安服务公司在所有权关系以及在服务功能上与公安机关存在着千丝万缕的联系。在所有权归属、干部管理、利润分配、辅警协警等方面，保安服务公司起到了“准公安机关”的作用。将保安服务公司从公安机关彻底分离虽然在理论上探讨过，在政策中也强调过，但在实际中却很难做到。要从体制上彻底理顺保安服务公司与公安机关之间的关系非常困难，这也就导致了很难在现有的体制框架内，将保安服务公司的法律地位、保安服务公司与公安机关之间的关系、保安服务公司的企业功能等法律问题彻底地加以澄清，因此，模糊不清的法律实践也阻碍了保安服务业走向制度化和规范化的进程。

　　4．在相当长的时间内，我国的保安服务市场缺少必要的外部竞争机制和市场压力。保安服务业基本上是自生自长的，加上国内非正规性质的保安服务企业根本不可能在同一层次上与正规的保安服务公司之间开展公平竞争，所以，保安服务业的市场秩序一直没有得到有效确立。保安服务市场的不成熟、保安服务业对制度化和法律化的要求不紧迫，导致了有关保安服务业的立法工作相对滞后。

　　5．由于保安服务市场涉及面广，导致许多部门从本部门的利益和管理体制出发，对保安服务业做了不同性质的规定，影响了政府主管部门对保安服务市场进行统一的监督和管理。事实上，保安人员自身素质的参差不齐，导致正规渠道培训出来的保安人员在保安服务市场并不具备特别强的竞争力，客户在市场上可以自由选择的局面也导致了正规的保安服务公司的发展受到影响，同时也助长了保安服务市场的不规范。

　　总之，造成目前保安服务业制度化和法律化方面存在各种各样的问题的原因非常复杂。既有政策方面的，也有制度方面；既有管理方面的，也有社会方面的；既有保安服务企业内部的原因，也有目前存在着正规与非正规保安服务市场并行造成的需求与供给的矛盾、管理与脱管之间的矛盾；既有产权关系不清造成的制度松弛，也有缺少内外部的竞争压力，无法建立真正有效的市场运行机制的问题等。这些原因是长期存在的，需要从政策、制度、市场和社会等各个方面来入手，进行全面和系统的改革才能收到实效。保安服务业的制度化和法律化绝不是简单地制定和出台几部法律和行政法规就能解决的，必须从体制和从制度源头上抓起。

　　三、健全和完善我国保安服务法律制度的对策和建议

　　（一）进一步完善我国保安服务业制度化的立法工作，建立保安法体系。加强保安服务业的立法，通过法律手段明确保安服务业的法律地位等相关问题，这是提高保安服务业服务质量的重要保障，也是世界范围内有关国家和地区促进保安服务业健康发展的重要经验。美国、英国、比利时、南非、澳大利亚、日本、韩国乃至我国香港地区均制定有保安服务业方面的专门性法律[3]。我国极有必要充分借鉴有关国家和地区在保安服务业法制化方面的成功经验，结合我国的实际情况，进一步推进我国保安服务业法制化进程。

　　关于保安服务业，国外已经有丰富的立法经验可供参考。我国近二十年来也积累了大量的实践经验，立法的时机已经成熟。同时，由于保安服务业的立法涉及的问题比较多，而且，需要同其他相关的法律制度进行协调，因此，比较理想的，是通过制定全国性的法律推进其法制化。

　　当然，如果现阶段制定法律存在难度，也可以采用由国务院制定行政法规的形式加以解决[4]。目前拟制定的可以是行政法规性质的《保安服务业管理条例》。在法律或者行政法规中，要对保安服务业所涉及的各种基本事项加以明确规定；同时，就某些较为具体的事项，可以授权有关的部门制定实施细则，并可以预留一定的空间，允许各地方根据当地的实际情况制定相应的地方性法规、规章。对现有的有关保安服务方面的地方性法规和地方政府规章中所确立的为实践证明是成功有效的制度加以充分肯定。由此，形成包括法律、法规、规章在内的全方位的保安服务业的法律体系。

　　（二）转变政府管理职能，强化对保安服务业的依法管理。我国的保安服务企业在产生和发展的过程中一直是在政府的严格监督和管理下进行活动的，但是，由于体制上的原因，在实际生活中在正规保安服务公司之外还发展出了其他形式的保安服务企业或者保安服务队伍，因此，对保安服务企业的监督和管理机制是不健全和不到位的。20世纪80年代、90年代，最初在全国各地出现的保安服务公司都属于与公安机关政企不分性质的企业，保安服务公司在产权、资金、人事以及利润分配等方面与公安机关有着千丝万缕的联系。另一方面，由于正规渠道的保安服务公司不能满足市场对商业性保安服务的需求，因此，从其他渠道又发展出一些不规范的保安服务企业或保安服务业务。这些不规范的保安服务企业或者保安服务业务，基本上不在公安机关的监督和管理范围之内。对社会公众来说，由于分不清到底谁是正规的，谁不是正规的，所以，非正规渠道产生的保安服务企业或者所造成的服务质量差、管理混乱、保安人员违法乱纪等现象都直接到影响到正规的保安服务公司的良好的商业形象。

　　因此，建议通过立法的形式建立对于各类保安服务企业的严格进行监管的制度。首先，对从事保安服务业务的企业，不管是何种性质的企业，在登记注册之前，都应当到公安机关进行备案登记，公安机关一般只进行形式要件的审查，没有特殊情况，应当允许登记，防止公安机关滥用审查职权，限制保安服务企业的发展；其次，在保安服务企业按照法律、法规登记之后，如果从事保安服务业务，公安机关有权力进行定期或者是不定期的检查和监督，特别是公安机关可以通过对某些种类的保安服务业务的特许来对保安服务企业的经营活动的合法性进行有效的监督。再次，对所有的保安人员，不论在何种性质的场合为客户提供何种性质的保安服务，不管是内部保安人员还是商业性保安人员，都必须在接受保安培训机构的正规培训之后，获得保安人员上岗资格证书后才能上岗，否则，就是非法服务，对从事非法保安服务的雇主和保安人员一经查实，就可以给予必要的处罚；在公安部建立全国范围内的保安服务公司档

总结：一旦我们的服务水平高了，保安员的素质好了，防范更安全了，客户就会心甘情愿地“付出昂贵的代价”，应尽快出台调整保安服务业的行政法规，并在条件成熟的时候，出台调整保安服务业的《保安法》等等，顺应保安服务市场全球化的趋势，进一步规范我国的保安服务市场，提高保安服务企业的竞争力，健全保安服务法律制度，一支高待遇高素质的保安队伍就会慢慢壮大起来。